Kasus yang menyeret Jaksa Agung Muda Tindak Pidana Khusus (Jampidsus) Kejaksaan Agung Febrie Adriansyah, seharusnya tidak semata dipahami sebagai persoalan benar atau salahnya seseorang. Terlalu dini menyimpulkan adanya kesalahan pidana sebelum proses hukum berjalan dan diputus berkekuatan hukum tetap.
Oleh Prof. Dr. Hufron
Di balik polemik tersebut tersimpan persoalan yang jauh lebih fundamental, yakni desain kelembagaan pemberantasan tindak pidana korupsi di Indonesia. Pertanyaan yang sesungguhnya bukan lagi "siapa yang bersalah", melainkan "siapa yang paling tepat menangani perkara ketika aparat penegak hukum diduga melakukan tindak pidana korupsi?"
Hikmahanto Juwana (2012) telah mengingatkan bahwa krisis penegakan hukum di Indonesia ditandai oleh lima persoalan utama, yakni aparat penegak hukum yang justru tersangkut korupsi, berkembangnya mafia peradilan, hukum yang mudah dipermainkan oleh kekuasaan, lemahnya penegakan hukum, dan menurunnya kepercayaan publik terhadap institusi hukum.
Persoalan tersebut kembali membuka diskusi lama mengenai relasi kewenangan Kepolisian, Kejaksaan, dan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK). Selama lebih dari dua dekade reformasi, Indonesia membangun sistem pemberantasan korupsi dengan memberikan kewenangan kepada tiga institusi sekaligus.
Cita-cita reformasi memang mengharapkan semakin banyak institusi yang berwenang, semakin efektif pemberantasan korupsi. Akan tetapi, praktik menunjukkan sebaliknya. Tumpang tindih kewenangan, konflik kepentingan, ego sektoral, hingga kompetisi antarpenegak hukum justru menjadi fenomena yang semakin nyata.
Polemik tersebut sesungguhnya menunjukkan bahwa Indonesia membutuhkan evaluasi mendasar terhadap desain sistem peradilan pidana, khususnya dalam penanganan tindak pidana korupsi.
Overlapping Kewenangan
Muladi (1995) menjelaskan bahwa Sistem Peradilan Pidana merupakan suatu network yang terdiri atas subsistem kepolisian, kejaksaan, pengadilan, dan lembaga pemasyarakatan yang harus bekerja secara terpadu. Keterpaduan tersebut tidak hanya bersifat struktural, tetapi juga mencakup sinkronisasi substansi hukum dan kultur kelembagaan. Oleh karena itu, keberhasilan sistem tidak ditentukan oleh dominasi salah satu institusi, melainkan oleh harmonisasi fungsi antarpenegak hukum.
Konsep yang dikemukakan Muladi tersebut kemudian dipertegas oleh Mardjono Reksodiputro. Menurutnya, apabila komponen Sistem Peradilan Pidana tidak bekerja secara terpadu, maka sedikitnya terdapat tiga akibat. Pertama, sulit menilai keberhasilan masing-masing institusi. Kedua, setiap lembaga cenderung menyelesaikan persoalannya sendiri tanpa koordinasi. Ketiga, tanggung jawab menjadi kabur, sehingga efektivitas keseluruhan sistem menurun. Kondisi inilah yang tampak dalam polemik penanganan perkara korupsi yang melibatkan aparat penegak hukum.
Secara normatif, Lembaga Kepolisian melalui Pasal 14 ayat (1) huruf g Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 memiliki kewenangan melakukan penyelidikan dan penyidikan terhadap seluruh tindak pidana. Pada sisi lain, Pasal 30 ayat (1) huruf d Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2021 memberikan kewenangan kepada Kejaksaan melakukan penyelidikan, penyidikan, penuntutan hingga pelaksanaan putusan pengadilan terhadap tindak pidana korupsi. Belum lagi KPK berdasarkan Pasal 6 Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2019 juga diberi kewenangan melakukan penyelidikan, penyidikan, penuntutan, koordinasi, supervisi, hingga eksekusi perkara korupsi. Akibatnya, terdapat tiga lembaga yang secara bersamaan memiliki kewenangan pada tahap yang hampir sama.
Tumpang tindih kewenangan tersebut tidak hanya menimbulkan persoalan yuridis, tetapi juga menyisakan persoalan kelembagaan. Semakin banyak institusi diberikan fungsi yang sama tanpa batas yang jelas, semakin besar pula potensi lahirnya konflik kewenangan. Francis Fukuyama dalam teori state capacity menegaskan bahwa efektivitas negara tidak hanya ditentukan oleh besarnya kewenangan, melainkan juga oleh kejelasan distribusi fungsi antarorgan negara. Negara yang memberikan fungsi serupa kepada banyak lembaga justru berpotensi mengalami inefisiensi dan konflik kewenangan.
Kasus yang melibatkan aparat penegak hukum menjadi contoh paling nyata. Ketika dugaan korupsi dilakukan oleh jaksa, muncul pertanyaan apakah Kejaksaan layak menyidik anggota dari institusinya sendiri. Apakah tidak terjadi konflik kepentingan?
Independensi
Korupsi sejak lama dikategorikan sebagai extraordinary crime. Karakteristiknya tidak hanya merugikan keuangan negara, tetapi juga merusak demokrasi, menghambat pembangunan, memperlemah pelayanan publik, dan mencederai hak-hak konstitusional masyarakat. Itulah sebabnya dunia internasional melalui United Nations Convention against Corruption (UNCAC) 2003 menempatkan independensi lembaga antikorupsi sebagai salah satu prasyarat utama pemberantasan korupsi.
Indonesia sebenarnya telah merespons kebutuhan tersebut melalui pembentukan KPK pada tahun 2002. Kehadiran KPK bukan sekadar menambah institusi baru, melainkan merupakan bentuk pengakuan negara bahwa mekanisme konvensional melalui Kepolisian dan Kejaksaan belum mampu secara optimal memberantas korupsi, terutama yang melibatkan penyelenggara negara.
Lembaga antikorupsi dibentuk sebagai mekanisme pengawasan terhadap institusi-institusi yang berpotensi mengalami konflik kepentingan. Oleh karena itu, sudah semestinya independensi menjadi ruh utama keberadaan KPK.
Sayangnya, perubahan Undang-Undang KPK melalui Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2019 mengubah konfigurasi tersebut. Pasal 3 menempatkan KPK sebagai bagian dari rumpun kekuasaan eksekutif, sementara pegawainya berubah status menjadi aparatur sipil negara (ASN). Meskipun Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 70/PUU-XVII/2019 telah memberikan koreksi terhadap mekanisme penyadapan agar tidak menghambat efektivitas penegakan hukum, perdebatan mengenai independensi KPK belum pernah benar-benar selesai.
Preseden itu tentu menjadi ironi pemberantasan korupsi Indonesia. Ketika korupsi semakin kompleks, justru institusi yang sejak awal didesain independen mengalami penyempitan ruang gerak.
Karena itu, apabila dugaan korupsi melibatkan penyelenggara negara maupun aparat penegak hukum, argumentasi normatif sesungguhnya mengarah pada kewenangan KPK sebagaimana Pasal 10A juncto Pasal 11 UU Nomor 19 Tahun 2019. Bukan semata karena KPK lebih kuat, melainkan karena prinsip imparsialitas menghendaki agar perkara diperiksa oleh institusi yang paling kecil potensi konflik kepentingannya.
Integritas penegakan hukum
Di luar persoalan siapa yang berwenang, terdapat prinsip yang tidak kalah penting, yakni due process of law. Negara hukum modern tidak mengenal penegakan hukum yang menghalalkan segala cara. Tujuan memberantas korupsi tidak boleh dijadikan alasan mengabaikan prosedur hukum. Keadilan prosedural merupakan bagian dari keadilan substantif itu sendiri.
Pertanyaannya kemudian, apakah memperbanyak lembaga yang memiliki kewenangan otomatis memperkuat pemberantasan korupsi? Pengalaman Indonesia menunjukkan jawabannya tidak selalu demikian. Permasalahan terbesar justru terletak pada kualitas kelembagaan dan integritas aparat yang menjalankannya.
Munir Fuady (2003) mengidentifikasi sedikitnya enam penyebab gagalnya penegakan hukum di Indonesia, yakni rendahnya kualitas aparat penegak hukum, lemahnya mekanisme penegakan hukum, rendahnya komitmen institusi, kuatnya intervensi politik, tidak diterapkannya prinsip the right man in the right place, hingga berkembangnya organized crime dalam lingkungan aparat penegak hukum sendiri. Kritik tersebut menunjukkan bahwa persoalan utama pemberantasan korupsi bukan terletak pada kurangnya lembaga, melainkan pada lemahnya integritas kelembagaan.
Lemahnya integritas aparat pada akhirnya tidak hanya memengaruhi kepercayaan publik, tetapi juga berpotensi mendorong lahirnya praktik-praktik penegakan hukum yang mengabaikan prosedur. Padahal, dalam negara hukum, efektivitas pemberantasan korupsi tidak pernah dapat dipisahkan dari penghormatan terhadap prinsip due process of law.
Di sisi lain, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 21/PUU-XII/2014 memberikan batasan yang sangat penting. Mahkamah menegaskan bahwa penetapan tersangka harus didasarkan pada minimal dua alat bukti yang sah serta didahului pemeriksaan terhadap calon tersangka, kecuali dalam keadaan tertentu yang dibenarkan hukum. Putusan tersebut juga memperluas objek praperadilan, sehingga sah atau tidaknya penetapan tersangka dapat diuji oleh pengadilan.
Gagasan tersebut sesungguhnya telah lama dijelaskan oleh Herbert L. Packer melalui dua model besar Sistem Peradilan Pidana. Menurutnya, setiap negara selalu berada pada titik keseimbangan antara kepentingan memberantas kejahatan secara efektif (crime control model) dan kewajiban melindungi hak-hak warga negara melalui prosedur hukum yang adil (due process model).
Herbert L. Packer (1968) membedakan dua model besar dalam Sistem Peradilan Pidana, yaitu crime control model dan due process model. Model pertama menekankan efektivitas dan kecepatan pemberantasan kejahatan, sedangkan model kedua menempatkan perlindungan hak-hak individu dan prosedur hukum sebagai fondasi legitimasi penegakan hukum
Dalam konteks perkara yang melibatkan aparat penegak hukum, standar tersebut justru harus diterapkan secara lebih ketat. Alasannya sederhana. Hal yang dipertaruhkan bukan hanya nasib individu, melainkan juga legitimasi institusi penegak hukum itu sendiri.
Kepercayaan publik merupakan modal sosial utama penegakan hukum. Sekali masyarakat meyakini bahwa proses hukum dipenuhi konflik kepentingan atau digunakan sebagai instrumen persaingan antarlembaga, maka putusan pengadilan sekalipun tidak akan mampu sepenuhnya memulihkan legitimasi negara.
Desain ideal
Polemik yang terus berulang menunjukkan bahwa akar persoalannya bukan berada pada individu, melainkan pada desain kelembagaan. Indonesia perlu mulai meninggalkan model pembagian kewenangan yang saling tumpang tindih menuju Integrated Criminal Justice System (ICJS) yang lebih tegas dan rasional. Dalam perspektif Herbert L. Packer maupun Lawrence Friedman, sistem peradilan pidana akan bekerja efektif apabila setiap subsistem memiliki fungsi yang jelas, saling mengawasi, tetapi tidak saling mengambil alih kewenangan. Desain tersebut dapat dibangun melalui pembagian fungsi yang lebih proporsional.
Pertama, Kepolisian dikembalikan sebagai penyidik utama terhadap seluruh tindak pidana umum sesuai fungsi dasarnya berdasarkan KUHAP dan Undang-Undang Kepolisian.
Kedua, Kejaksaan difokuskan sebagai dominus litis, yakni pemegang kendali penuntutan terhadap seluruh perkara pidana, termasuk korupsi dan tindak pidana pencucian uang. Fungsi penyidikan korupsi yang selama ini dimiliki Kejaksaan layak dievaluasi agar tidak menimbulkan perangkapan fungsi yang berpotensi mengaburkan mekanisme checks and balances.
Ketiga, KPK diposisikan sebagai lembaga khusus yang secara eksklusif melakukan penyelidikan dan penyidikan terhadap tindak pidana korupsi serta TPPU yang berasal dari korupsi, terutama apabila melibatkan penyelenggara negara, aparat penegak hukum, atau perkara yang memperoleh perhatian masyarakat luas. Sementara fungsi penuntutannya dilakukan oleh Kejaksaan sebagai representasi negara di depan pengadilan.
Model demikian tidak dimaksudkan mengurangi kewenangan salah satu institusi, melainkan memperjelas pembagian peran agar tidak terjadi konflik kepentingan. Justru melalui spesialisasi fungsi tersebut akan tercipta mekanisme pengawasan timbal balik, meningkatkan profesionalisme, memperkuat akuntabilitas, sekaligus memulihkan kepercayaan publik.
Kasus yang melibatkan aparat penegak hukum seharusnya menjadi momentum untuk mengevaluasi sistem, bukan sekadar memperdebatkan individu. Persoalan utama pemberantasan korupsi Indonesia bukan lagi minimnya regulasi, melainkan belum optimalnya desain kelembagaan yang mampu menjamin independensi, kepastian hukum, dan akuntabilitas.
Ke depan, reformasi hukum tidak cukup hanya memperberat ancaman pidana korupsi. Hal yang lebih mendesak adalah melakukan rekonstruksi sistem peradilan pidana terpadu melalui penataan ulang kewenangan antarlembaga penegak hukum. Pembagian fungsi harus dibangun secara tegas: Kepolisian sebagai penyidik tindak pidana umum, Kejaksaan sebagai dominus litis yang berfokus pada penuntutan, dan KPK sebagai lembaga khusus yang menangani penyelidikan serta penyidikan korupsi secara independen, terutama terhadap perkara yang melibatkan penyelenggara negara dan aparat penegak hukum. Pada saat yang sama, prinsip due process of law harus ditempatkan sebagai batas etik sekaligus batas konstitusional yang tidak boleh dikorbankan atas nama efektivitas pemberantasan korupsi.
Ukuran keberhasilan pemberantasan korupsi bukanlah seberapa banyak institusi yang memiliki kewenangan, melainkan seberapa jelas pembagian peran di antara mereka, seberapa kuat mekanisme saling mengawasi, dan seberapa tinggi kepercayaan publik terhadap integritas proses hukum. Negara hukum yang demokratis tidak dibangun oleh kompetisi antarlembaga penegak hukum, melainkan oleh sinergi kelembagaan yang bekerja dalam koridor konstitusi, mekanisme checks and balances yang jelas, menjunjung keadilan prosedural, dan berorientasi pada kepentingan publik. Di situlah desain ideal pemberantasan korupsi Indonesia seharusnya dibangun. (*)
Penulis adalah Guru Besar Hukum Tata Negara Universitas 17 Agustus 1945 Surabaya, Sekretaris Jenderal Pengurus Wilayah Asosiasi Pengajar HTN-HAN Jawa Timur
